Так казав 32-літній поліціянт Мирослав, який оформляв пізно ввечері заяву про крадіжку.
Гаманець поцупили у мене, журналіста, в Одесі, де відбувався черговий освітній семінар на тему децентралізації. В кінці нашої розмови молодий поліцейський розрахувався з таксистом, щоб я зміг доїхати до готелю.
-І відколи поліція оплачує проїзд своїх заявників? – спантеличено пробурмотів водій.
А справді, відколи? Напевно, в кожного настає момент істини, і людина не тільки готова робити щось корисне і добре для себе, своєї сім’ї, громади, але починає конкретно робити потрібні речі. Без констатації усіх труднощів, з якими стикається сьогодні будь-який житель нашої громади, всі розуміють без дискусій, що далі так жити неможливо, а чекати допомоги нізвідки. Від 2004 року народ змушував не раз владу змінювати власну політику (революції, майдани, сміттєві баки) з метою поліпшити якість життя. Десять років потрібно було для того, щоб влада зрозуміла, що «низи уже не хочуть жити, а влада не може керувати по-старому». Приклад сусідніх країн Європи каталізував (пришвидшив) процес. Суспільна воля – владу віддати людям – у 2014 році ПОЧАЛА РЕАЛІЗОВУВАТИСЯ В ЖИТТЯ. В Україні прийнято стартове законодавство про децентралізацію, розпочався процес передачі влади на місця. Чи справді краще стане жити від чергових реформ?
НЕ стане, якщо кожен з нас не зрозуміє, що потрібно змінитися самому, аби змінювати порядок у державі. Слід діяти, як молодий поліціянт на початку розповіді: чесно, неочікувано і корисно для всіх.
Що таке децентралізація, і навіщо вона комусь потрібна?
Найбільше впливає на все, що відбувається в державі, той, хто має найбільшу владу. Влада може концентруватися в центрі або бути відданою на місця.
Ілюстрація першого випадку – СРСР. Попри декларативне «Вся влада – радам», реальним місцем, де щоденно вирішувалося, як житиме гігантська країна, була Москва. Практика планів, коли колгосп отримує «згори» цифри хлібозаготівель, – особливість роботи такої системи.
У другому випадку більшість рішень, які стосуються життя тієї чи іншої громади, приймається на місцевому рівні.
На загал, що демократичнішою є держава, то більше реальної влади мають місцеві органи. І навпаки, що менше свобод у державі, то меншого впливу вона готова позбутися. Для такої держави самоврядні громади – джерело небезпеки.
Перехід від вертикальної владної системи до держави із сильними місцевими громадами і є децентралізацією. Вона змінює не тільки юридичні формальності, а і внутрішню сутність держави. Це перехід до більшої свободи, але й більшої відповідальності.
Трохи офіційніше, децентралізація – процес передачі повноважень від держави органам місцевого самоврядування, а також збільшення їхньої фінансової спроможності для здійснення цього самоврядування.
Чекайте, а як було без децентралізації?
Простіше. Не було стільки осередків прийняття рішень. Попри декларативне гарантування прав місцевого самоврядування, ми фактично мали глибоко централізовану державу.
Мало що можна зробити, скажімо, у селі, якщо майже не маєш коштів, а ті, що є, розподілені тими, хто у цьому селі ніколи не був і навряд чи завітає, адже бюджет у централізованій державі «спускають» згори.
То вона вже почалася?
Так, навесні 2014 року. Імпульс децентралізації дала Революція Гідності, після якої в Україні почався поступовий процес реформування, що зачепив різні сфери життя.
Ще на початку квітня 2014 року Кабмін ухвалив Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. У цій концепції викладено етапи майбутньої децентралізаційної реформи. Ми потроху ідемо за визначеним сценарієм, однак дещо гальмуємо. Скажімо, уряд визначив, що на першому – підготовчому – етапі реформи (він мав завершитися ще у 2014 році) має відбутися створення законодавчої бази, необхідної для того, аби органи місцевого самоврядування запрацювали по-новому. Другий етап реформи мав би відбутися протягом 2015-2017 років та ознаменуватися реальною передачею влади з центру.
Життя внесло свої корективи: досі не завершено навіть створення законодавчої бази: Верховна Рада ніяк не може проголосувати за необхідні рішення. Серед них – дилема про те, що робити з великими містами, мають вони об’єднуватися чи ні, як забезпечити їм право на самоврядування, а також питання про остаточне внесення змін до Конституції, вирішення якого гальмується через різне ставлення до цих змін у різних парламентських фракціях.
Попри затягування законодавчого процесу, другий етап реформи все ж почався. Однак у той час, коли десь органи місцевого самоврядування поступово перебирають повноваження, в інших місцях мешканці нічого й чути не чули про децентралізацію, не планують долучатися до реформи. Частину змін можна провести у межах вже прийнятих законів, частину – ні. Наприкінці 2016 року урядовий онлайн-ресурс з питань децентралізації підготував перелік невідкладних законопроектів. Верховна Рада мала їх розглянути упродовж 2017 року, однак ці законопроекти не прийняті досі.
Отже, сформуються громади. А що має статися далі?
Має завершитися процес формування ОТГ (щоправда, коли це має відбутися, невідомо). Коли кожен населений пункт самостійно, або скооперувавшись з іншим/іншими, сформує спроможну громаду, ці ОТГ мають бути об’єднані у так звані повіти (хоча остаточної назви поки що немає, а необхідні закони ще не прийняті).
Потенційні повіти – аналогія сьогоднішніх районів, але зі значно меншими повноваженнями. У повітових містах знаходитимуться лікарні для надання кваліфікованої вторинної медичної допомоги. До того ж, у повітах працюватимуть державні урядники, які слідкуватимуть за законністю рішень громад, на рівні області це робитимуть префекти.
Щоправда, коли це відбудеться, ще невідомо. Так само поки не ясно, що буде з великим містами.
Зараз уже є варіанти розподілу областей на ОТГ та розробок повітової карти України. Одна із всеукраїнських повітових карт – розробка Ігоря Коліушка, голови Центру політико-правових реформ, де замість майже п’яти сотень районів передбачено 129 повітів. Тобто, зрештою все може виглядати приблизно так:
Які повноваження на місцях залишить собі держава після закінчення цього перехідного періоду?
У перспективі після закінчення процесу децентралізації, тобто після остаточної передачі влади сформованим ОТГ, держава залишить собі переважно контролюючі та наглядові функції. Пильнуватиме за тим, аби на місцях не чинили незаконних дій, забезпечуватиме правопорядок. На обласному рівні скасують посади голів обласних державних адміністрацій, які мали значний вплив на життя області. Замість них з’явиться наглядач-префект.
Щоправда, поки що об’єднання у спроможні ОТГ є добровільним і має йти «знизу», тому в більшості сіл не поспішають зі змінами.
Чого доброго чекати від децентралізації звичайному українцеві?
Передача влади на місця дозволить об’єднанням активних громадян повністю контролювати життя у своєму населеному пункті: самостійно планувати витрати, розробляти стратегію розвитку громади.
Додатковою перевагою є оптимізація надання послуг, зокрема освітніх, медичних, адміністративних: розумний підхід до реформування сільських шкіл має підвищити якість освіти; скорочення тієї кількості медичних працівників, у якій немає потреби, дозволить використати кошти на щось доцільніше; для отримання великої кількості довідок не треба буде їхати у район.
Та найголовніше: ця реформа може стати реальним кроком до відродження українського села, адже у селах з’являться кошти на власний розвиток, українці вчитимуться ефективно їх витрачати. Крім того, у громадян з’явиться бажання долучатися до діяльності місцевих органів влади, бо люди відчуватимуть, що мають реальний вплив на власне життя.
А в чому мінуси децентралізації?
Люди почнуть розуміти, що вони заробляють гроші, які йдуть на утримання, умовно, сусіднього села (якщо це село з вами в одній громаді), та можуть бути не задоволені цим. Раніше було простіше: всі гроші йшли в абстрактний держбюджет і витрачалися на абстрактних людей.
Оскільки децентралізація передбачає більш ефективне планування і розподіл фінансових ресурсів, постане питання про скорочення кількості шкіл. Сьогодні є сільські школи, де в класі навчається один учень, а частини класів просто немає. Тим часом хтось платить зарплати вчителям, утримує з податків комунальний заклад тощо. Попри логічність скорочення шкіл, дехто може виявитися незадоволеним такими процесами.
Фахівець із децентралізації Оксана Дащаківська розповідає, що в Україні є сільські школи, де бюджет на одного учня складає 30 тисяч гривень на рік, при тому, що такий самий показник для міста – всього 4 тисячі. На думку експерта, держава мала давно закрити такі школи, але це дуже непопулярне рішення, тому на нього ніхто не йшов. Тепер же має спрацювати прагматизм. Серед м’яких шляхів вирішення проблеми – перетворення сільської 11- чи 9-річної школи на початкову школу для покращення якості освіти. Таким чином молодші діти ходитимуть у початкову школу у своєму селі, а старші їздитимуть до сусіднього села.
Або інший приклад. Скажімо, після децентралізації громада зрозуміє, що у неї на одного хворого – чотири санітарки, яким платять зарплату. Ці працівниці відчують негативний вплив реформи. Водночас є шанс, що навіть важкі рішення не будуть такими болючими, якщо прийматимуться самими громадами, а не спускатимуться згори.
У чому ризики децентралізації?
Одна із загроз – у тому, що місцева влада не впорається з тими повноваженнями, які отримає. Так якщо на місцях чинитиметься щось незаконне, можуть втрутитися правоохоронці, але якщо просто нічого не відбуватиметься для покращення ситуації і розвитку громади, не буде органів, які могли б на це вплинути.
Крім того, в Україні велика кількість малих сіл, які не просто не прибуткові, а знаходяться на межі вимирання. За статистикою, тільки у кількох областях України є позитивний приріст населення, а через таку демографічну ситуацію найбільше страждають саме невеликі села. Згідно з інформацією управління із зв’язків з місцевими органами влади і органами місцевого самоврядування апарату Верховної Ради України, від 1991 року більш як 500 українських сіл буквально зникли з карти: частина з них була приєднана до інших сіл або міст, у більшості ж просто не залишилося жодного мешканця.
Станом на сьогодні тисячі сіл знаходяться на межі зникнення. В них переважно живуть пенсіонери і, у кращому випадку, працює магазин. Якщо таких сіл по сусідству декілька, вони не зможуть об’єднатися у самостійну територіальну громаду, бо будуть неспроможні забезпечити навіть свої найперші потреби. Єдиний вихід – приєднуватися до тих сіл чи містечок, де є якась промисловість чи бізнес. Щоправда, немає гарантії, що про такі села не забудуть у нових громадах і на них виділятимуться кошти.
Ще одна загроза – у можливості феодалізації. До процесу створення ОТГ можуть долучитися олігархи та агрохолдинги, які захочуть мати кишенькові громади і всі пов’язані з цим переваги. Цьому можуть завадити активні громадяни, які нарешті отримають можливість впливати на те, що відбувається навколо них.
Що я можу зробити, щоб допомогти децентралізації?
Щонайменше – дізнатися на сайтах обласних адміністрацій або на сайті decentralization.gov.ua, які особливості та проблеми має децентралізація у вашій області.
Далі: перевірити, чи вже прийняте рішення про об’єднання по вашій громаді. Якщо ні, ви можете ініціювати громадські слухання і сприяти цьому.
Можна починати співпрацю із сусідніми малими громадами, аби прорахувати, чи ви спроможні забезпечити себе, якщо будете разом. Цікаво подумати, хто від такого об’єднання найбільше виграє. Також можна запитати у вашого місцевого депутата, що він робить для децентралізації.
Усе це виглядає дещо непевно і страшнувато, але насправді Україна повільно долає перешкоди.
Децентралізація – це спочатку прорив у реформуванні влади, від якого відбудеться прорив у свідомості кожного жителя України.
У Володимир-Волинському районі за останні два роки реформи стають нормою життя у 19 колишніх сільських радах із 21. На сьогодні утворено 4 ОТГ. Дві сільські ради ще не визначилися у перспективі, але недалекий той час, коли і вони оберуть шлях реформування.
Час від часу на сторінках різних видань точаться дискусії про те, чи київська влада віддасть віжки правління на місця. З питаннями, що часто з’являються в листах, редакція звернулася у свій час до наймолодшого серед інших голів – очільника Зимнівської сільської ради Католика В’ячеслава Артуровича.
-Ви – один з небагатьох керівників на селі, хто може здійснити порівняльну характеристику стану справ у колишній Зимнівській сільській раді і сьогоднішній ОТГ в селі Зимне. Як змінилося життя односельців, або ж ваших виборців?
-Звісно, що багаж прийомів, правил і навіть стереотипів господарювання на селі, які формувалися десятиліттями, змінити виборами або ж агітацією неможливо. Але вже сьогодні мої земляки бачать позитивні зміни не тільки у селі, що є центральною садибою ОТГ, але і в тих, які керувалися своїми сільськими головами, а тепер мають старост. Ще п’ять років тому я не міг думати про освітлення віддалених вулиць, а сьогодні люди мають можливість у вечірню пору безпечно ходити по своєму населеному пункту. Впорядкування Центру надання адміністративних послуг якщо не на половину, то на третину зменшило життєві проблеми селян: вони можуть на місці, де живуть, оформити субсидії чи отримати інші адміністративні послуги. Фінансова можливість дала змогу залучити порядних перевізників до перевезень жителів до міста, школярів - до навчальних закладів, працюючих - до підприємств. Також ефективність і результативність усіх заходів на селі збільшилася в рази, бо вдалось організувати вмілу управлінську команду. Люди почали вірити обраній владі. Для розуміння масштабності децентралізації наведу кілька цифр. Так раніше територія нашої сільради складала 3,9тис.га, тут проживало 1550 жителів, тепер це 17,5тис.га, де мешкає 6200 селян. Зведений бюджет надходжень був 600тис.грн., а тепер 7млн. гривень, видатки цього бюджету зросли в 10 разів. Але головне, що ми самі несемо відповідальність за кожну витрачену копійку.
-Експерти стверджують, що дохід 700грн. на одного жителя дає можливість ОТГ вижити і відповідно господарювати. Прокоментуйте цю цифру.
-Ми таких досліджень не проводили, але слід зазначити, що на 6200 жителів ми маємо більше 7млн. гривень надходжень без державних субвенцій, а це більше 1000 гривень на одного жителя. Такі кошти дають можливість втілювати чимало малих і середніх проектів на селі. Але цих коштів не достатньо для розвитку повноцінної інфраструктури.
-На чому б наголосили у зверненні до односельців під кутом децентралізації про їхню особисту участь у повноцінному наповненні владних повноважень людей на місцях?
-Важко у промовах наших людей мотивувати до участі в суспільних процесах, хоча слід це робити. Найкращого результату можна досягти, якщо є позитивний приклад керівників, і мій зокрема, членів моєї управлінської команди особистої участі в житті села: участь у зборах, інших заходах, на яких вивчається громадська думка чи приймаються важливі рішення щодо забезпечення життєдіяльності громади. Особливого значення набувають тепер правильне і вичерпне інформування про всі події в ОТГ і державі, а також виховання підростаючого покоління в дусі розпорядливих господарів своєї території, небайдужих до проблем власних, своїх сусідів чи в цілому українців. Дуже важливим є формування культури чесних платників податків. Люди повинні розуміти, що гроші залишаються в бюджеті для вигоди громади.
-Назвіть головні проблеми, над якими працюють в ОТГ?
-Якщо коротко, то це дороги, комунікації і неналежність земель до нашої юрисдикції, які по суті є землями нашої громади, а також створення інвестиційної привабливості через систему преференцій для інвесторів, податки від діяльності яких стануть джерелом процвітання громад.
-Що надбає кожен житель громади від децентралізації влади?
-Уже очевидними є якісні зміни в медичному обслуговуванні, у формуванні пакета освітніх послуг у школах для дітей, отриманні адміністративних послуг. Реагування влади на звернення людей стало в рази оперативнішим. Кожен є почутим і максимально отримує взаємодію чи допомогу в межах отриманих компетенцій.
* * *
Переконаний, що усвідомлення кожним українцем значимості усіх реформ в Україні з розумінням того, що ніяка влада не забезпечить їх успіху без участі всіх громадян без винятку, відкриє шлях до змін, зробить можливим помітне підняття якості життя громадян однієї з найбільших європейських держав. І найголовніше – зміни повинні починатися з самого себе.
Приклад на початку публікації очевидний: якби у кожній сфері діяльності нашої держави, де проводяться сьогодні реформи (поліція, суди, медицина, пенсійне забезпечення, освіта, адміністративне урядування) працювали такі молоді люди, як поліцейський Приморського відділку поліції міста Одеси Мирослав, який може не в межах інструкції діяти, щоб допомогти людині, то до українців повернулася б віра, що краще жити в Україні й ніде інде їхати не потрібно.
(У публікації використані матеріали експертки з децентралізації, керівниці Західноукраїнського представництва міжнародного фонду «Відродження» Оксани Дащаківської, сільського екс-голови Давидова – центру новосформованої ОТГ, політолога Віталія Дяківа).
Ярослав Кусмір, м. Одеса – м. Володимир-Волинський
Коментарі